PRESTACIONES SOCIALES. PENSIÓN DE JUBILACIÓN PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS. - FACTORES

Resumen. Las disposiciones acusadas rigen para el futuro y no afectan las condiciones de quienes antes de su vigencia hubieren cumplido con los presupuestos legales exigidos.

Exequibles los incisos 2º y 3º del artículo primero de la Ley 62 de 1985.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia No. 4.

Referencia: Expediente número 1860.

Acción de inexequibilidad contra los incisos segundo y tercero del artículo 1º de la Ley 62 de 1985.

Factores para liquidación de prestaciones.

Actor: Jorge Enrique Cáceres.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según acta número 3.

Bogotá. D. E., febrero primero (1º) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

I.   LA DEMANDA

El ciudadano Jorge Enrique Cáceres Anzola, en uso de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequibles los incisos secundo y tercero de la Lev 62 de 1985.

II.    EL TEXTO DE LO ACUSADO

Además del encabezamiento de rigor, se transcribe el texto de lo acusado:

«LEY 62 DE 1985

(septiembre 16)

Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

Artículo 1º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados de orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.

………» (Lo subrayado es lo acusado).

III. FUNDAMENTACIONES DE LA DEMANDA

En concepto del actor la norma acusada infringe el artículo 30 de la Constitución Nacional. Sus razonamientos son en esencia los que siguen:

1. La norma acusada desconoce lo previsto en el artículo 30 de la Carta en lo que respecta a los derechos adquiridos con justo título, por cuanto que en ella se eliminan varios de los factores salariales que sirven de base para la liquidación de las pensiones de los empleados oficiales del orden nacional.

2. La modificación de los factores de salario para la liquidación de pensiones consiste en que se eliminan los de auxilios de alimentación y transporte, prima de navidad, prima de servicios, viáticos en comisión y otras primas y bonificaciones legalmente otorgadas en la forma prevista en el Decreto-ley 1045 de 1978.

IV.  EL MINISTERIO PÚBLICO

Ante el impedimiento <sic> que le fue aceptado al jefe del Ministerio Público, rindió el concepto fiscal correspondiente el señor Viceprocurador General de la Nación.

En la vista fiscal número 1378 de noviembre 3 de 1988, el Ministerio Público solicita a esta Corporación que declare que lo acusado es inexequible, con base en consideraciones que se resumen así:

1. En su concepto, el legislador no puede desconocer los derechos adquiridos de los trabajadores siempre que hayan sido reconocidos en normas legales anteriores puesto que de lo contrario, incurre en violación de los artículos 30, 17, 39, 62 y 122 de la Carta Fundamental. En estas disposiciones, el constituyente declaró el principio de la invulnerabilidad de los derechos sociales de los trabajadores y además los protege indistintamente; dentro de éstos se encuentra el derecho a obtener de las entidades de seguridad social un ingreso mensual como pensión "que les otorgue la posibilidad cierta de mantener un status decoroso o por lo menos la suficiencia económica a los ciudadanos durante la denominada tercera edad...".

Sostiene el señor Viceprocurador que "en ese orden de ideas, el tercer inciso del artículo 1º de la Ley 62 de 1985, al señalar que en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes, resulta contrario a la Constitución, por vulnerar los derechos sociales de los trabajadores públicos, pues toma como factores para la liquidación una regla que restringe el número de factores que debían tenerse en cuenta de acuerdo con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978".

Además, estima que "una cosa es reducir los factores para hacer aportes, como lo prevé el segundo inciso del artículo 3º de la Ley en cuestión, y otra radicalmente diferente es tomar este número reducido para hacer la liquidación de la pensión, evento este en el cual se reduce o disminuye la pensión a que tiene derecho o a que tendrán derecho quienes reúnan los requisitos para tal efecto".

Advierte por último que los empleados que venían haciendo los aportes periódicos correspondientes, tendientes a obtener su pensión con base en los factores señalados por el Decreto 1045 de 1978, no obstante la cotización de aquéllos, tendrían que recibir una liquidación reducida de su derecho con base en un monto de factores también reducido por la norma acusada.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera: La competencia

Por ser la disposición acusada, parte de una ley, la Corte es competente para decidir sobre su exequibilidad, según lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional.

Una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por el Decreto 432 de 1969 para esta clase de acciones, procede esta Corporación a pronunciar fallo de mérito en este asunto.

Segunda: Los derechos adquiridos y las normas acusadas

1. Los incisos primero y segundo del artículo primero de la Ley 62 de 1985, modifican el artículo 3º de la Ley 33 del mismo año porque incluyen en la base para la liquidación de aportes de los empleados oficiales a las Cajas de Previsión, y en la base para la liquidación de las pensiones de los mismos funcionarios, las primas de antigüedad, ascencional <sic> y de capacitación, que no estaban previstas en aquella.

Empero, como lo advierte el actor y el Ministerio Público, esta disposición excluye, en relación con lo dispuesto por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, algunos de los factores de salario que formaban en éste la base para liquidación de pensiones, puesto que en adelante no constituyen aquella base otros tantos factores como los auxilios de alimentación y transporte, viáticos, primas de navidad y de servicios y otras primas y bonificaciones que sí están previstas en el citado artículo 45.

Se advierte que el inciso tercero del artículo 1º de la Ley 62 de 1985, ordena que en todo caso las pensiones de los empleados oficiales se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.

Las normas acusadas se limitan a modificar la relación entre la carga prestacional de pensiones a atender por la Cajas de Previsión y los aportes de los beneficiarios de esta prestación social que no han consolidado su derecho, disponiendo unos presupuestos materiales previos para su determinación en dos extremos de la misma, es decir en la liquidación del aporte y en la liquidación de la pensión, sin afectar a las pensiones ya consolidadas, bajo los efectos de leyes anteriores.

Como se ve, las disposiciones acusadas rigen para el futuro y no afectan las condiciones de quienes antes de su vigencia hubieren cumplido con los presupuestos legales exigidos, para hacerse acreedores del derecho a la pensión.

Observa la Corte que ha .sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación la que consiste en distinguir en estas materias entre meras expectativas, propias de la situación legal y reglamentaria del empleado oficial, y los derechos adquiridos de éstos, en una relación individual y concreta. Así, se ha distinguido entre la vocación pensional y el derecho a la pensión, con base en que para el primer grupo, por no haberse cumplido o reunido las condiciones fundamentales que la ley exige para gozar del beneficio, sólo se tiene una mera expectativa de derecho, cuyos fundamentos bien puede la ley modificar y, que para el segundo, sólo una vez cumplidos los presupuestos del precepto que la establece, adquieren el derecho a disfrutarla como derecho adquirido.

De otra parte, las Cajas de Previsión han sido creadas por la ley con el fin de ofrecer determinados beneficios o prefaciones de naturaleza social, en favor de los servidores del Estado, en procura del buen funcionamiento del servicio y con miras a compensar la entrega del funcionario a sus deberes. En este sentido ha dicho la Corte que:

“……..

“Pensiones de retiro, auxilios de cesantía, recompensas por tiempo cumplido en el servicio, prestaciones en caso de enfermedad o accidentes, seguros de vida, subsidios de maternidad, préstamos para vivienda, etc., son ejemplos de las ventajas personales o prestaciones establecidas por el Estado a sus servidores a través de las mencionadas instituciones financiadas por fondos oficiales y contribuciones impuestas a sus afiliados.

Tales prestaciones señaladas por las leyes y reglamentos, como los sueldos de los servidores del Estado son actualmente elemento esencial de la organización de los servicios. Se fijan -ha dicho la Corte- no en vista de una persona determinada o para un agente publico en el momento en que entra al servicio, sino objetivamente por el buen funcionamiento de éste, por la función, y en consecuencia, para todos los agentes públicos titulares, presentes y futuros, de una determinada función. Forman un status, una situación jurídica objetiva, general e impersonal legal y reglamentaria'.

"Consecuencias de las relaciones jurídicas del status legal y reglamentario del agente público -ha agregado la Corte- son las de que las ventajas personales tocantes con una función pueden ser en todo momento modificadas, reducidas o suprimidas completamente, sin que los titulares puedan oponer ninguna objeción jurídica; y la de que cuando las condiciones legales se han cumplido, el funcionario puede exigir la ventaja personal tal como ella se halla fijada en las leyes y reglamentos" (Sala Plena, sentencia del 28 de febrero de 1946, G. J. LX, 8: M. P. Dr. Aníbal Cardozo).

Así las cosas, sólo cuando las condiciones legales se han llenado, el funcionario tiene una acreencia propiamente dicha de carácter irrevocable, por hallarse colocado en una situación jurídica individual y concreta. Esta es una prestación a su favor que no puede ser desconocida ni afectada, en detrimento suyo, por leyes posteriores, según lo dispuesto por el artículo 30 de la Carta.

Cuando el servidor público adquiere este derecho bajo los efectos de leyes vigentes, las condiciones para otorgárselo, las bases para su liquidación, la cuantía o extensión, no podrán ser modificadas en perjuicio suyo. En sentido contrario, se repite, no puede admitirse la existencia de derechos adquiridos, en materia prestacional o de derechos patrimoniales, cuando no se han cumplido todas las condiciones señaladas por el legislador para que surja el derecho.

Pero es pertinente aclarar que en el caso de la liquidación de una pensión, cuando el empleado oficial no haya pagado determinados aportes, la Caja de Previsión respectiva debe cobrarlos previamente para efectos de que ella se produzca sobre el monto total de dichos aportes, conforme a las previsiones consagradas en la ley.

El legislador con fundamento en lo previsto por los artículos 62 y 76, numeral 9^a, de la Carta, es el competente para establecer las condiciones de jubilación de los servidores públicos, dentro de la estructura de la Administración Nacional. Estas son las condiciones que deben ser cumplidas por éstos para colocarse en situación de titulares del derecho a la pensión. Esta competencia legislativa puede ser ejercida en cualquier tiempo y se extiende hasta la posibilidad de modificar disposiciones anteriores, sin que por éste solo hecho se desconozcan o afecten derechos adquiridos, como lo pretende el actor.

La modificación ordenada por las normas acusadas se dirige a regular un aspecto del régimen prestacional de los empleados, que eventualmente tendrán derecho a las pensiones y la misma bien podía ordenarse por el legislador en la forma en que lo hace la Ley 62 de 1985, sin que ello implique desconocimiento o menoscabo de los derechos adquiridos de los pensionados, ni de quienes una vez cumplidos los requisitos legales, estén gestionando su reconocimiento administrativo. De todo lo cual fluye la exequibilidad de las normas acusadas, declaración que hará la Corte seguidamente.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

DECLARAR EXEQUIBLES los incisos 2º y 3º del artículo primero de la Ley 62 de 1985.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente: Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jorge Ivan Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario