ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA

Las funciones del artículo 76 de la Constitución Nacional, otorgadas al Congreso no son taxativas; y pueden conceder al Ejecutivo facultades para legislar, en todas las materias de su competencia que no estén expresamente prohibidas.

Corte Suprema de Justicia.–Sala Plena–

Bogotá, D. E., septiembre 4 de 1973.

(Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).

(Aprobada Acta número 29 de agosto 23 de 1973).

El ciudadano Gilberto Moreno T. pide a la Corte declarar inexequible el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972 cuyo texto es:

"LEY 1ª DE 1972

(febrero 8)

"por la cual se dicta un estatuto especial para el archipiélago de San Andrés y Providencia".

"El Congreso de Colombia

Decreta:

"Artículo 26. Facultase al Gobierno para que dentro del año siguiente a la promulgación de la presente ley expida normas y procedimientos especiales de titulación de inmuebles en el Archipiélago de San Andrés y Providencia, los cuales regirán por tiempo determinado.

"Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1415 del 18 de julio de 1940, el Gobierno Nacional promoverá las acciones a que hubiere lugar, tendientes a recuperar los terrenos ubicados en las costas del archipiélago, que habiendo sido adjudicados como baldíos, han sido traspasados a ciudadanos extranjeros".

Antes de exponer las razones de inconstitucionalidad de la norma acusada, el actor hace algunas consideraciones sobre lo que debe entenderse por baldíos con fundamento en el Código Fiscal y sobre su adjudicabilidad, especialmente en cuanto se refiere a terrenos ubicados en las costas nacionales o en zonas limítrofes del territorio colombiano.

Argumenta extensamente acerca de que el artículo 5º del Decreto 1415 de 1940 es inconstitucional porque "está expedido en uso de facultades que no tenía, violando la Ley 54 de 1939 por exceso en su aplicación y consecuencialmente el ordinal 12 del artículo 76 'para deducir que la norma acusada' es inexequible entonces porque ordena al Gobierno promover acciones con base en una disposición inconstitucional".

Agrega que tanto el artículo 5º del Decreto 1415 de 1940, el 52 del Código Fiscal y la disposición acusada "quedaron sin aplicación en el archipiélago de San Andrés y Providencia como consecuencia de los artículos 34 y 36 de la Ley 1ª de 1972...".

Del concepto del Procurador se transcriben las razones de inconstitucionalidad invocadas por el actor:

"a) Porque el inciso segundo del artículo 6º de la Carta no autoriza al legislador para expedir el estatuto especial que dictó a través de la ley de facultades ya que 'esas normas y procedimientos especiales nada tienen que ver con el régimen fiscal y administrativo de la intendencia ni persiguen su fomento económico, social y cultural. No puede el legislador conferir al Gobierno una facultad que él mismo no tiene y escapa a la órbita constitucional' y, como el precepto constitucional referido no autoriza al legislador para legislar para el archipiélago en forma especial sobre materias civiles y judiciales, el artículo 26 de la Ley que se acusa es contrario a aquella disposición.

"b) Porque aun admitiendo que el legislador pudiese dictar ese estatuto, seguiría siendo inconstitucional el artículo impugnado puesto que esa función es indelegable al Gobierno, ya que es una orden y no una facultad la de que 'el legislador dictará estatutos especiales'. Así las cosas, insinúa el demandante violación del principio constitucional de la 'separación de los poderes'.

"c) La orden que da el legislador al Gobierno en el parágrafo del precepto impugnado no es para recuperar baldíos indebidamente adjudicados sino los lotes ilegalmente vendidos después de adjudicados, por lo cual no cabe esa autorización 'dentro de la órbita constitucional' de que trata el artículo 76-11 de la Carta, puesto que de acuerdo al 76-21 el Congreso puede dictar normas para 'recuperar tierras baldías' y no las que no lo son.

"d) Pero además la expropiación que ordena la Ley 1ª de 1972 en el artículo 36 hace inaplicable a juicio del actor el estatuto del 26 ibídem puesto que carecen de objeto normas especiales de titulación si las tierras a que ellas se refieren han sido declaradas de utilidad pública".

Finalmente, tanto el actor como el Procurador General coinciden en que la Corte debe inhibirse o abstenerse de hacer pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del artículo 26 acusado, aunque por razones distintas.

Dice el actor:

"En relación con él (art. 26), puede también la honorable Corte inhibirse de una declaratoria de inexequibilidad porque el artículo 36, no solo por haber sido expedido por motivos de soberanía, sino en sí mismo, lo ha hecho inaplicable".

Dice el Procurador:

"En la vista fiscal número 106, también emitida a la fecha por este Despacho, en relación con la acción pública interpuesta por el mismo actor contra el artículo del Decreto extraordinario 1415 de 1940, que trata de las limitaciones en la adjudicación y adquisición de baldíos por parte de extranjeros domiciliados o naturalizados en Colombia en zonas limítrofes y costeras nacionales, se ha debatido ampliamente el punto que corresponde a la demanda de que acá me ocupo, en el sentido de que su actuación resultó inepta por romper un conjunto preposicional normativo que ata de manera inescindible junto con aquella disposición el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972, disposición acusada, y que impide hacer un pronunciamiento de fondo de parte de la Corte únicamente sobre la primera por haber sido acusada en forma aislada.

"Igual reparo, y por idénticas razones, ha de hacerse respecto del precepto que es materia de estos considerandos, puesto que la Corte no puede a mi juicio entrar a considerar de mérito la inexequibilidad planteada respecto de un precepto legal que en relación con otro que declaró como 'zona limítrofe' el archipiélago de San Andrés y Providencia dispone que 'de conformidad con el artículo 5º del Decreto 1415 de 18 de julio de 1940, el Gobierno Nacional promoverá las acciones a que hubiere lugar, tendientes a recuperar los terrenos ubicados en las costas del archipiélago, que habiendo sido adjudicados como baldíos, han sido traspasados a ciudadanos extranjeros', sin poder al mismo tiempo, porque no lo promovió así el actor y porque de oficio le está vedado a la Corte hacerlo, entrar a considerar las implicaciones de inexequibilidad de que trata el artículo 5º del Decreto 1415 de 1940 al cual se refiere de manera expresa".

Consideraciones:

Pronunciada sentencia definitiva sobre la constitucionalidad del artículo 5° del Decreto 1415 de 1940, es improcedente la solicitud del Procurador General de la Nación para que la Corte se abstenga de decidir en el fondo respecto de la acción incoada contra el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972, norma acusada "por romper un conjunto proposicional normativo"; debe, por consiguiente, proferirse el fallo correspondiente.

a) Dice el actor que "no puede el legislador conferir al Gobierno una facultad que él mismo no tiene y escapa a la órbita constitucional" y agrega: "Inclusive suponiendo que el legislador podía dictar un estatuto especial, seguiría siendo inconstitucional el artículo porque no es función que el Congreso puede delegar en el Gobierno. Es una orden "el legislador dictará estatutos especiales".

La facultad conferida al Gobierno en el inciso primero del artículo acusado llena los requisitos exigidos por la Constitución en cuanto a temporalidad, un año a partir de la promulgación de la ley; y respecto a la precisión, no puede exigirse una mayor determinación del objeto; es para que "expida normas y procedimientos especiales de titulación de inmuebles en el archipiélago de San Andrés y Providencia". Se cumplen las exigencias del artículo 76-12.

Las atribuciones del Congreso enumeradas en el citado artículo 76 no son taxativas; la función fundamental del legislador es hacer las leyes y con esta potestad constitucional puede legislar sobre todos los asuntos que requieran las necesidades y conveniencias públicas, con las limitaciones expresas que la misma Constitución indique. Con mayor razón puede el legislador dictar un estatuto o un código o un procedimiento, como se quiera nominar, referente a un territorio determinado, cuando el propio constituyente así lo autoriza; tal el caso del artículo 6° que faculta al legislador para proveer a la organización administrativa, electoral, judicial, etc., de las intendencias y comisarías, y en particular para dictar estatutos especiales sobre régimen fiscal y fomento económico del archipiélago de San Andrés y Providencia.

Si el procedimiento se refiere a la adjudicación de terrenos baldíos, la facultad al Gobierno para expedirlo es pertinente porque estos hacen parte del patrimonio fiscal de la República y las reglas para adjudicación y recuperación competen al Congreso (art. 76-21:). A su vez, si los terrenos han dejado de ser baldíos por cualquier modo legal, la reglamentación de la propiedad privada, tanto en la forma de adquirir el título, como en el ejercicio de ese derecho, es atribución propia del legislador que puede conferir al Gobierno en los términos de la Constitución y que contribuye eficazmente al fomento de la economía.

Es inaceptable el cargo.

b) Y lo que se predica del legislador ordinario es válido para el extraordinario cuando este tiene la atribución de competencia correspondiente.

El Congreso puede conceder facultades al Gobierno sobre todas aquellas materias que son de su competencia legislativa siempre que no sean objeto de prohibición especial o que por su naturaleza no le estén reservadas; por este medio de las facultades el Gobierno ejerce constitucionalmente, por excepción, la función de legislador, con la misma amplitud que tiene el Congreso, solo limitada por la misma ley de facultades. Esta es la doctrina tradicional de la Corte.

La voluntad expresada por el constituyente por medio de la frase "el legislador dictará estatutos especiales" (art. 6º) puede cumplirse por medio de facultades extraordinarias sin violación de los artículos 76-12. y 55 de la Carta.

c) En cuanto al parágrafo del artículo acusado, como destaca el actor, la orden impartida por el legislador al Gobierno es para promover las acciones tendientes a recuperar los terrenos ubicados en las costas del archipiélago, que habiendo sido adjudicados como baldíos, han sido traspasados a ciudadanos extranjeros:

Esta orden del legislador al Gobierno encaja perfectamente en los cánones de la Constitución ya que el Presidente de la República es la Suprema autoridad administrativa y debe obedecer las leyes y velar por su exacto cumplimiento.

Por otra parte, la indeterminación de las acciones para recuperar no puede ser causal de inconstitucionalidad.

Tampoco vulnera la Constitución la inaplicabilidad que pueda sufrir la norma acusada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 1ª de 1972.

d) No estando acusado en esta acción el artículo 36 de la Ley citada antes es inane toda consideración al respecto.

Por las anteriores razones la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Es exequible el artículo 26 de la Ley 1ª de 1972.

Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Guillermo González Charry, Presidente.

Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón V., José Gabriel de la Vega, José María Esquerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.

Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.